Comment la loi relative au droit d’accès à l’information influence la recherche académique

La recherche académique a besoin d’information. Soit sous forme de littérature, ou des données originelles, l’information est un élément clé d’une investigation : l’interaction entre les informations déjà disponibles et les données nouvellement obtenues. Au sein de ce procès, la disponibilité des informations officielles, reconnue et utilisés par les institutions de l’état, joue un rôle fondamental. L’usage des informations officielles contribue à la légitimité d’une étude, en solidifiant la base sur laquelle la recherche et conduite. En parallèle, l’engagement critique avec les données officielles est la première étape pour explorer les problèmes courants et développer des pistes pour leur solution.

Au Maroc, la publication de la loi n° 31-13 sur l’accès à l’information en 2018,[1] et son implémentation au cours de deux ans,[2] fournit un cadre pour l’accès aux informations détenues par les institutions d’état. Sans doute, la portée de cette loi va bien au-delà de la recherche scientifique. En effet, la disponibilité et le partage proactif des informations sur la modalité et les raisons de la prise de décisions, ainsi que sur leurs résultats attendus et inattendus, est une action clé pour l’amélioration de la redevabilité publique de l’état. En plus, cette loi représente la réponse de l’état marocain à un double engagement. Premièrement, il s’agit d’un engagement vers ces citoyens, car l’article 27 de la Constitution de 2011 établit que l’accès à l’information retenue par l’administration publique et les institutions du pays (soit élues ou investies d’une mission de service public) est un droit.[3] Deuxièmement, cet engagement suit l’élan d’une dynamique internationale qui travaille pour une gouvernance étatique plus accessible et transparente. Un tel élan est incarné par le Open Government Partnership (OGP, ou Partenariat pour le Gouvernement Ouvert), une collaboration multilatérale qui vise la promotion d’une gouvernance redevable, réactive et inclusive.[4] L’approbation de la loi n° 31-13 a permis de définir l’engagement de l’état marocain envers ces citoyens d’un côté, et accordé au Maroc une reconnaissance à l’international pour ces efforts en termes de facilitation de l’accès à l’information de l’autre.

Cependant, la façon dont la loi n° 31-13 a été définie, ainsi que son implémentation courante, sont en train de soulever des questions importantes sur la portée effective de cette politique publique. Notamment, il a déjà été noté que cette politique publique limite l’effectif accès à l’information à travers de plusieurs exceptions, laissant une marge de manœuvre substantielle aux autorités marocaines pour décider quand divulguer l’information, jusqu’au point d’imposer des sanctions sévères quand l’usage de l’information est jugé inapproprié.[5]  En plus, le manque d’implémentation de cette politique publique (spécialement la partie relative à la publication proactive des informations) est attribué au manque de formation et des ressources financières. Pour autant, une culture généralisé de rétention de l’information et  un manque de volonté politique sont identifiés comme barrières fondamentales à dépasser pour avoir un accès à l’information de succès.[6]

Dans cet article, j’observe la manière dont la loi n° 31-13 influence la recherche académique en particulier. L’objectif de cet article est de fournir une lecture analytique du texte afin de mettre en évidence comment sa définition influence les informations disponibles pour les chercheurs, qui sera comparé avec mon expérience personnelle avec l’accès à l’information relative à la recherche que je mène au Maroc.[7] Enfin, je vais tirer des considérations sur mon expérience afin de développer des avis pour les autres chercheurs travaillant au Maroc. La question à laquelle j’essaierai donner une réponse est : qu’est-ce que peut être fait pour avoir un accès en sécurité à l’information au sein du cadré de cette législation ?

Partie 1 | Qui peut accéder, à quoi et qu’est-ce qu’il peut être fait avec l’information ?

Le premier élément à prendre en considération en décryptant la loi est la définition de ses bénéficiaires. Notamment, le droit d’accéder l’information est accordé aux citoyens marocains (art. 3) et aux étrangers résidant légalement au Maroc (art. 4). Ce premier élément a déjà un impact sur la recherche. Si les chercheurs marocains ont tout droit d’accéder aux informations retenues par l’état, ce premier point pose un problème pour les chercheurs étrangers travaillant sur le Maroc car ils doivent posséder une carte de résidence pour présenter une demande d’accès à l’information.[8] Dans la réalité courante de la recherche académique, un nombre limité de chercheurs a la possibilité de mener des longues missions de terrain, et souvent il est préféré de structurer le travail de terrain dans plusieurs missions plus courtes. Dans ce cas, ils n’auront pas la possibilité de demander un permis de séjour et ainsi ils ne pourront pas présenter une demande officielle d’accès à l’information. Si le chercheur programme un séjour de longue durée au Maroc, il y a la possibilité de présenter une demande pour une carte de séjour motif « étudiant », mais son obtention ne va pas de soi. Les procédures bureaucratiques sont longues et intriquées, et ne garantissent guère un résultat positif, surtout quand le chercheur n’est pas inscrit dans une université marocaine.

Si le droit d’accès à l’information est accordé, au moins en papier, à tous les marocains, des obstacles ultérieurs sont imposés aux chercheurs étrangers, potentiellement entravant leur accès à l’information. Si le Maroc est en train de maintenir ses promesses de transparence et accessibilité accrues, quelle raison pour les limitations supplémentaires imposés aux étrangers ?

Le deuxième point concerne l’effective accessibilité de l’information. La loi n° 31-13 fournit sa propre définition d’information (art. 2), précisant qu’il s’agit de « les données ou statistiques […] produits ou reçus par les institutions ou les organismes concernés dans le cadre de missions de service publique, quel que soit le support, papier électronique ou autre. » Les institutions ou organismes concernés sont ébauchés à l’article 1 et après spécifiés dans le deuxième alinéa de l’article 2. D’une part, le fait que cette loi concerne l’information quel que soit le support soulève la question de l’oralité. Car les entretiens restent une technique clé de la recherche académique, il est fondamental de comprendre si les données collectées à travers de ce moyen sont aussi règlementées par la loi n° 31-13. Les chercheurs devraient garder cet élément en tête, surtout lors des entretiens avec le personnel des institutions étatiques, car dans ce cas les informations obtenues à travers des communications verbales doivent aussi obtempérer aux règles établies par cette politique publique -   et leur mésusage pourrait comporter une sanction. De l’autre, la loi n° 31-13 inclut des exceptions importantes par rapport aux informations auxquelles l’accès est possible. L’article 7 apporte une liste des informations auxquelles l’accès est exclu, en instaurant des limites absolues (comme dans le cas de l’information relative à la sécurité et à la défense), ainsi que des restrictions plus vagues concernant des autres secteurs.[9] Encore une fois, les autorités publiques gardent un pouvoir discrétionnaire substantiel pour déterminer quand l’information peut être accordée ou restreinte.

Enfin, une des problématiques clés de la loi n° 31-13 est relative à ce que se passe une fois l’information est reçue. Concrètement, la loi prévoit que les informations « peuvent être utilisées ou réutilisées à condition que cela soit fait à des fins légitimes sans altération du contenu desdites informations, que leur source et la date de leur émission soient indiquées et qu’il n’y ait pas atteinte ou préjudice à l’intérêt général ou atteinte aux droits d’autrui. »[10] Autoriser l’usage des informations que dans le cas que ça soit fait à « fins légitimes » et quand il n’y a pas atteinte à « l’intérêt général » est manifestement problématique car la définition de ces deux notions reste prérogative exclusive des autorités marocaines. Dans quelle mesure le sujet ou les résultats d’une recherche peuvent être considérés comme potentiellement nuisibles à l’intérêt public ? Est-ce que cela dépend du positionnement de la recherche par rapport au Maroc et/ou aux autorités marocaines ? Ce point est encore plus problématique si nous considérons que cette loi définit les sanctions pour un éventuel mésusage des informations officielles, dont des amendes et l’incarcération (art. 29).[11] Associer l’usage légal des informations officielles avec un pouvoir discrétionnaire produit une zone grise ou les autorités marocaines ont plein de marge de manœuvre pour définir ce qu’est légitime et ce que ne l’est pas. Quand un pouvoir discrétionnaire est attelé à la possibilité d’émettre des sanctions, l’usage de l’information peut être, explicitement comme implicitement, fortement limité.

Ayant discuté certains éléments clé de cette loi, la prochaine section sera concentrée sur la façon dont l’accès à l’information officielle est possible et présentera un cas d’étude de mon expérience personnelle dans l’essai d’obtenir des informations relatives à la thématique de ma recherche.

Partie 2 | Obtenir l’information : règles et réalités

Après avoir étudié les détails de qui peut accéder à l’information, de quelle information peut être fournie et de ce qu’on peut faire avec cela, il est important de comprendre comment on peut accéder à l’information et si ce qui est écrit dans la loi correspond à la situation dans le terrain. Il convient de procéder à une première clarification : la loi n° 31-13 prévoit l’accès à l’information inédite retenue par les institutions publiques ainsi que la publication proactive de l’information. Donc, l’évaluation de l’accessibilité de l’information au Maroc doit examiner l’état de publication des informations par les institutions publiques ainsi que les modalités pour obtenir des informations inédites. Premièrement, la loi n° 31-13 prévoit une liste extensive des informations qui devraient être publiées proactivement, qui englobe les conventions internationales comme le budget des collectivités locales, incluant statistiques, rapports et études en possession des institutions publiques (art. 10). De plus, chaque institution concernée doit charger une ou plusieurs personnes avec la tâche de recevoir les demandes d’accès à l’information, les étudier et éventuellement y donner suite (art. 12).

S’il est impossible de déterminer combien des informations ont été publiées et combien doivent encore l’être, il est néanmoins possible de diriger l’attention vers les majeurs vides à remplir. Par exemple, différentes institutions publiques (comme beaucoup des communes rurales, mais aussi des villes importantes comme Rabat et institutions telles que le Ministère de l’Intérieur) manquent toujours d’un site web dont les informations peuvent être publiés. Dans des autres cas, quand le site web est disponible, il y a des retards substantiels dans la divulgation des informations. Entre autres, nous pouvons citer la page des statistiques du site de la Direction Générale des Collectivités Locales,[12] où les dernières données disponibles datent de 2015, ou encore la plateforme officielle de la démocratie participative au Maroc, où les informations sont limitées aux six pétitions nationales présentées jusqu’à présent, et toute information sur les pétitions locales (beaucoup plus nombreuses) manquent complètement.[13] Par contre, des efforts majeurs ont été fait dans l’affectation des chargés de l’information et maintenant toutes les collectivités territoriales ont fourni une adresse email auquel il est possible présenter ses demandes d’information.[14] Notamment, ceci représente un pas concret vers l’implémentation de cette loi, car la nomination des chargés (et la publication de leurs adresses mail) donne la possibilité d’établir une communication directe avec les gouvernements locaux.

Si de l’information est nécessaire, la loi n° 31-13 déclare que ceci peut être fournie suite à la présentation d’une demande[15] déposée auprès de l’institution publique concernée (art. 14). Puis, la loi détermine aussi les délais pour une réponse (art. 16 – 17), les cas dont une demande peut être refusé (art. 18), ainsi que les cas dont la personne qui a déposé la demande peut présenter une plainte (art. 19 – 20) et peut introduire un recours devant le tribunal administratif (art. 21). Encore une fois, le scenario illustré par la loi est flou. D’un côté la définition des délais fixés pour la réponse aux demandes d’accès à l’information, ainsi que la possibilité de porter plainte et faire recours aux décisions, donnent une certaine assurance à ceux qui veulent accéder l’information. De l’autre côté, les raisons qui peuvent justifier un refus sont assez vagues (comme le manque de disponibilité de l’information, ou le fait que la demande n’était pas claire) et, vue qu’il n’y a pas de sanctions pour les chargés d’accès à l’information qui ne respectent pas les dispositions de la loi, le concret accès à l’information dépendra toujours de la volonté du fonctionnaire qui recevra la demande.

Pour ma recherche doctorale, j’ai l’objectif de présenter une demande officielle à la Direction Générale des Collectivités Locales pour avoir accès aux données sur le nombre et sujets des pétitions présentées aux communes depuis l’approbation de la loi organique n° 113-14. Il y a des motifs raisonnables de dire que ces informations existent, car elles ont été présentées dans des conférences de presse et autres événements similaires. Cependant, je ne suis pas toujours dans la position de déposer ma demande d’information car je n’ai pas encore pu demander une carte de résidence.[16]  Entretemps, le fait que les chargés de faciliter l’accès à l’information au niveau local ont rendu public leurs adresses emails m’a permis de les contacter individuellement pour leur demander si des pétitions avaient été présentées au sein de leur commune. Le 23 octobre, j’ai envoyé un email à toutes les 1503 communes du Maroc et leurs retours ont été assez différents. Ils sont résumés dans le tableau ci-dessus.[17]

Sans surprise, le segment majeur de mes réponses est représenté par ceux qui doivent toujours me répondre. À la fin du délai imposé par les autorités,[18] le 84% des communes manquent de donner suite – dans n’importe quelle manière – à mon courrier. Bien que ma demande ne soit pas une demande officielle au titre de la nouvelle loi, ce fait support l’hypothèse que le seul développement du cadre législatif ne résulte nécessairement pas dans l’accès à l’information. Concrètement, cet accès dépend seulement sur la volonté du chargé de l’accès à l’information qui a reçu ma demande.Le premier résultat qu’il faut mettre à l’avance est le fait que plusieurs fonctionnaires, provenant de communes urbaines comme rurales, ont réagi à mon email (certain entre eux dans les heures successives à mon envoi) et ont fourni les informations demandées. Après deux semaines de l’envoi de mon email, autour du 7% des communes m’ont donné accès à l’information ; après un mois, 10% des communes ont répondu à ma demande. La disponibilité de ces fonctionnaires nous donne de l’espoir, mais c’est également un rappel que leur volonté de faciliter l’accès à l’information est le seul facteur qui assure la réponse. Un autre segment de retours à mes emails est représenté par les fonctionnaires qui m’ont demandé le formulaire officiel. Dans ce cas, l’application rigide de la loi veut vérifier que je remplis les critères pour avoir droit à l’information, mais si ces communes vont être également strictes quand il s’agira de fournir l’information reste une question ouverte. Le troisième segment est représenté par les courriers qui n’ont pas été délivrés. Pour des raisons différentes (problèmes avec l’adresse email, erreurs du serveur, domaines inexistants, etc.), 5% des email que j’ai envoyé n’ont pas été reçues par les communes.

Conclusion : il ne s’agit pas de comprendre la loi, mais de comprendre ce qu’on peut faire avec cette loi.

L'indépendance de la recherche académique, lorsqu'elle est menée dans le respect des standards éthiques et réalisée dans la rigueur de sa méthodologie, ne devrait pas être influencée par le potentiel d’une sanction suite à l'utilisation de l'information. Cependant, lorsqu'une loi crée des zones grises, la manière dont cette zone grise sera exploitée dépend de l'équilibre du pouvoir entre les acteurs impliqués dans le processus ; la plupart du temps, les chercheurs n’emportent pas la position dominante. Surtout, l'élaboration d'un cadre juridique sur le droit d'accès à l'information ne peut être détachée par le développement d'une culture de la transparence propice au partage de l'information.

Dans le cas du Maroc, la loi n ° 31-13 a contribué à la mise en place de règles claires pour accéder à l'information, mais en parallèle elle a créé des obstacles considérables qui peuvent nuire aux chercheurs notamment. La mise en œuvre de la loi progresse lentement, mais même si des lacunes importantes subsistent, la disponibilité de certains fonctionnaires locaux laisse espérer qu’il y aura un accès plus complet à l'information. Néanmoins, le fait que la jouissance effective du droit d'accès à l'information dépende de la volonté d'un individu reste problématique.

Les chercheurs travaillant au Maroc doivent connaître cette loi, car elle peut affecter leur travail à la fois directement et indirectement. Elle offre de nouvelles voies d’accès à l’information, mais elle crée également des zones grises dangereuses qui peuvent nuire au travail de recherche. S'engager avec des institutions et des fonctionnaires pour recevoir des informations officielles pourrait avoir un impact positif sur une recherche, mais les chercheurs doivent également prêter attention à la manière dont un tel engagement peut affecter leur projet global. Dans l'ensemble, la transparence reste cruciale : les chercheurs doivent être transparents sur leurs objectifs et la portée de leurs recherches, les chargés de faciliter l’accès à l’information devraient agir avec une culture de transparence à l'esprit, en respectant le principe, voire l’aspiration, du libre accès à l'information.